郑筱萸主政中国药监七年的教训：如果离开独立、专业、公开和制衡，从监管权到寻租权仅一步之遥 　　据和讯网报道:3月的北京还是早春，数千里之外的海南岛气温已突破37摄氏度。大街上椰树成荫，仍挡不住蒸腾的热浪。然而，位于省城西南角的一家制药公司却尽显萧瑟。 　　这家名为海口康力元制药公司（下称康力元）的企业，本为海南省的“支柱药企”，曾在短短四年的历史中创下了注册274种“新药”的纪录。可是，随着当年与药监官员的大规模钱权交易全面曝光，企业亦遭受重创。目前，这家曾迅速窜升的“药企明星”已全面停产，掌门人汤旭东、汤小东兄弟亦身陷囹圄。 　　3月22日，最高人民检察院一个四人专案组飞抵海南岛。此行目的之一，是清查康力元案。而据《财经》记者了解，此番查案的最终矛头所指，乃是前任国家食品药品监督管理局（下称国家药监局）局长郑筱萸。 　　有关权威部门3月初发出的一份内部通报明确指出：“经查，郑筱萸在任国家食品药品监督管理局局长期间，伙同其妻、子涉嫌收受贿赂445万元人民币、100万元港币和3万美元。郑筱萸应海口康力元制药有限公司法人汤某等多个企业主的请托，在核发药品批准名号、申请药品经营许可证、办理药品进口许可方面，谋取个人利益。”此通报中所指“汤某”，即指汤氏兄弟。 　　通报发出之时，同在3月初，郑筱萸被开除党籍、开除公职，郑案被移交最高检，进入司法程序。 　　郑筱萸自1998年首任国家药监局局长，至2005年6月退休，中国医药监管体系的创建者、执行者、操纵者长达七年集于一身，曾经权倾医药两界。而自2005年郑氏退位后，中国药监系统的反腐风暴愈刮愈猛，终于进入权力之巅国家药监局—— 　　2005年7月8日，郑被免职仅半月余，国家药监局医疗器械司司长郝和平及妻子付玉清因涉嫌受贿被刑拘；2005年11月，中国药学会咨询服务部主任刘玉辉与中国药学会副秘书长刘永久先后被捕；2006年1月12日，国家药监局药品注册司司长曹文庄、药品注册司化学药品处处长卢爱英、国家药典委员会常务副秘书长王国荣被立案调查；2006年12月22日，已退休一年多的郑筱萸及其妻儿正式被立案调查。 　　回溯狂飙初起，是在2001年，原浙江省药监局局长周航涉嫌受贿被捕，成为中国首位落马省级药监局长。周航在次年因受贿折合约400万元人民币被判死缓。此后，原广州市药监局局长杨卫东、吉林省药监局副局长于庆香、原福建省厦门市药监局市场监督处处长陈健平、陕西省药监局注册处处长、规划财务处处长米养素等，一连串地方药监官员相继因涉嫌经济罪案落马。 　　2006年以来，自国家药监局反腐震荡，地方药监局更多问题曝光，目前已有辽宁药监局长张树森、浙江药监局局长郑尚金两位地方正局级大员先后案发。 　　与这些药监官员落马相伴随，一系列关乎公众生命安全的重大医药事故相继爆发，从东北“齐二药”假药到安徽夺命“欣弗”，从消费者叫苦不迭的“奥美定”到涉嫌携带丙肝病毒的“佰易”，医药监管失效的现状已不容回避。而近年来，公众对于“看病难”、“看病贵”反思逐渐深入，“药价之谜”诘问声声，医疗体制改革滞后和药监系统弊端丛生的关联已经昭然。 　　正是在这样的宏大背景下，昔日“药监强人”郑筱萸的经济罪案，已经不是有关个人沉浮的孤立事件。需要观察的是令人痛心也令人深思的一组密切关联的样本，而联接这些样本的，正是命途多舛的转型期中国药监体制。 　　康力元“相交十年庆” 　　2006年6月，早年发迹于浙江的海南康力元集团在海口举行一个慈善活动，已卸任一年的郑筱萸与时任浙江省药监局长郑尚金专程飞往海南参加。其间，汤氏兄弟专门举行了小型私人酒宴，庆贺他们与郑筱萸“相识十周年” 　　或许，今日的郑筱萸在回顾往事时，会在他的“知天命”之年驻足流连。 　　1994年4月，50岁的郑筱萸从杭州来到北京，担任国家医药管理局局长，升职副部。自此，他的宦海沉浮与中国医药监管体制的变迁联系在一起。 　　郑筱萸1944年12月生，福建福州人，1963年9月考入复旦大学生物系动物及人体生理专业，大学三年级时遭遇“文革”。1968年12月大学毕业，郑与同班同学刘耐雪完婚，随后一起分配至浙江省杭州市第一制药厂。 　　杭一药是当时浙江最大的国营医药企业，几经变迁后更名为杭州民生制药厂。郑筱萸从技术员起步，直至后来升任厂长，又以国有大企业负责人的身份继续升迁，一度出任省总工会主席。其妻刘耐雪则为该厂技术科长，后随夫入京担任该厂驻京代表。 　　不过，郑筱萸就职的国家医药管理局在当时并非监管部门，只是计划经济意义上的行业主管部门，除掌管行业规范、外贸等事宜，旗下还有中国医药工业公司、中国医疗器材工业公司、中国医药对外贸易公司、中国医药公司及中国药材公司等多家中央直属大型国有药企。在地方省市，当地医药管理局也属于地方政府的行业主管部门。 　　1994年，是中国医药监管体制开始转型的一年。 　　根据1984年颁布的《药品管理法》，中国药品监管的行政职能属于卫生部，药品生产必须获得卫生部颁发的《制剂许可证》。 　　随着中国医药行业十多年的高速发展，各种国有、民营和外资民营企业竞争激烈。中国的各种所有制医药企业已经从20世纪80年代中期的650家左右发展至3200多家，产值则增长了10倍，达到近千亿元。产业在成长，产品更加多样化，早期较为简单的监管体制已难尽监管之责。其时，行业混乱情形使人心忧。 　　于是，在1994年，国务院正式决定，授权国家医药管理局对企业分类颁发《药品生产企业合格证》或《药品经营企业合格证》，制药企业由此进入“两证”时代。业内习惯将这两个有权发证的监管部门，简称为“药管”和“药政”。 　　双头监管自然引至冲突连连。不过，这种早期的、粗糙的监管结构也给了郑筱萸前所未有的机会，得以亲身体验审批权在手而万人相求的快感。 　　2006年6月，早年发迹于浙江的海南康力元集团在海口举行一个慈善活动。已卸任一年的郑筱萸与时任浙江省药监局长郑尚金专程飞往海南参加。其间，汤氏兄弟专门举行了小型私人酒宴，庆贺他们与郑筱萸“相识十周年”。很显然，十年前初交浙江出身的京官郑筱萸，对汤氏兄弟日后在医药业腾飞关系重大。 　　药监出世 　　1998年，“药管”和“药政”合一 　　1996年之时，汤氏兄弟的产业不过是一家代销药品的小公司，名为浙江金华康天医疗保健品公司。哥哥汤旭东那年30岁，他的弟弟、公司真正的创建人和控制人汤小东仅27岁。兄弟二人来自浙江金华市郊农村，汤小东有中专文化，开过小五金店，曾在金华一家民营药企当过技术员，自此接触了医药行业。 　　结识郑筱萸，是兄弟二人事业上的一桩大事。不期然间，汤氏兄弟迎来了1998年那个药业监管的重大变局。他们离开了家乡浙江，另谋发展。 　　中国1994年以来“药政”与“药管”并存的混乱监管局面，很快引起识者广泛关注。20世纪90年代中期开始，期望依国际惯例将药品收归一个权力部门统一监管呼声不断，多次进入全国人大提案；中央机构编制委员会办公室牵头的“医药体制改革领导小组”亦就此上报，主张“两口归一”。 　　1998年政府换届伴随机构改革，国家药品监督管理局诞生，中国终于有了国务院直属的单一药品监管权威机构。2003年，该机构升级为国家食品药品监督管理局。 　　当然，美好的设计蓝图仍然需要面对现实路径依赖的挑战。1998年时，新的药品监管机构不可能凌空而建，继承以往的结果便是“药管”和“药政”合并。这一年，原国家医药管理局所属的四家中央医药企业合并为国家医药集团有限公司，“政企脱钩”进入中央企业工委麾下；同时，卫生部药政司脱离卫生部与国家药管局合并——新的国家医药监管当局从此诞生。 　　在人事安排上，此时亦出现了一个顺乎中国官场规则的自然选择：原职副部的郑筱萸平调，出任国家药监局第一任局长，原卫生部药政局局长邵明立时为正局级，平调出任新建药监局第一副局长。 　　已结识郑筱萸的浙江金华汤氏兄弟隐然感觉到这一切意味着什么。当年夏天，兄弟俩远赴海南，注册成立了一家销售粉针剂和原料药的海南康力元药业公司（下称海南康力元），从此在这个拥有“地产地销”税收优惠政策的海岛上大展拳脚，走上发达之路。 　　大权独揽郑筱萸 　　原药政系统与医院之间，药管系统与企业之间重重利益纠葛不是被厘清，而是被接管并进一步集中。专业与独立的医药监管，并不在郑筱萸的视野范围之内身在北京的郑筱萸此时正感受着前所未有的天高地阔。作为早年的国企厂长、后来有志于晋身官场的政府官员，这位54岁的首任国家药监局长在新职位面前，更多地看到了权势放大带来的个人机会，亦难忘却过去四年间“药管”、“药政”之间龃龉不断的场面。 　　“郑筱萸最大的特点是作风强悍，心胸狭隘，太喜欢大权独揽。”一位原国家医药管理局官员概括说。以如此人物主政，圈内人所说“药管并药政”的格局隐然而成，其辖内人事安排向“身边人”倾斜几乎是必然。 　　国家药监局最初设定约110个编制，多数被郑筱萸掌控的原国家医药管理局人员占据，原卫生部药政局仅占20余席。此外，郑筱萸还以“编制不足”为由，从全国借调了一批处级官员。其在人事安排上的处心积虑可见一斑。 　　“药监局成立后，几位非药管系统的副局长和闲职差不多。”上述知情人告诉《财经》记者，“按照药监局原来的制度安排，应该由五名副局长分管药品审批、注册。但实际上药品及医疗器械的注册、行业立法等工作，均由郑筱萸亲自委派司长，直接向他汇报工作，副局长毫无实权。如第一副局长邵明立始终被排斥在决策层之外。” 　　据一位曾供职于国家医药管理局的人士分析，药政系统常年行使药品监管权，虽有弊病，但也积累了经验。而药管系统一直担负着行业管理的职能，缺乏监管技能，且沿袭着“以效益为中心”的行业管理思路。同时，药管系统长期与企业联系紧密，许多企业曾是其下属机构。 　　“其实，‘药管并药政’还是‘药政并药管’不